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柏檀 等:我国学前教育财政政策的选择

浙江教育网 · 2021-10-14 11:06

  原标题:外部性视角下我国学前教育财政政策的选择

  作者简介:柏檀,女,南京师范大学会计与财务管理系副教授,研究方向为教育财政(南京 210097);王水娟,女,南京师范大学会计与财务管理系副教授,研究方向为财务管理(南京 210097);李芸,女,南京师范大学会计与财务管理系副教授,研究方向为经济法(南京 210097)。

  内容提要:从经济学来看,政府投入学前教育的正当性来源于学前教育所带来的巨大的正外部性。正外部性的存在,导致“市场失灵”,表现为学前教育的市场供给明显不足。政府投入学前教育的目的,恰在于通过对其正外部性的合理补偿,以提高学前教育的供给水平和供给质量。本文从公共外部性、社会外部性、空间外部性、代际外部性和消费外部性等五个方面,分析了学前教育的外部性特征,并从外部性的“内部化”角度,重新审视了政府在学前教育投入中的主导作用、政府投入中的公平导向、政府间投入责任的安排、对贫困幼儿的资助政策、以及财政投入方式的选择等问题。

  关 键 词:学前教育 外部性 财政投入 政策选择

  基金项目:全国教育科学“十三五”规划课题“我国非营利性民办园制度建设研究(BFA170056)”、国家社会科学基金项目“财政性教育专项经费投入机制研究”(13BJY158)、教育部人文社会科学研究规划基金项目“我国公共教育投入结构选择中的策略互动问题研究”(14YJC880079)。

  自2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布以来,我国学前教育事业取得了跨越式发展,教育规模迅速扩大,普及程度快速提高。但是,由于底子薄、欠账多,我国学前教育目前依然呈现出“公办园少,民办园贵,无证园乱”的特征,“人民群众对学前教育感到不幸福、不满意、不快乐”(刘利民,2019)。[1]如何实现习总书记在“十九大”报告中提出的“幼有所育”的目标?如何化解人民对学前教育日益增长的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾?如何切实落实教育部第三期“学前教育行动计划”提出的“双普”(学前教育普及率达85%,普惠性幼儿园覆盖率达80%)目标?这是各级政府和教育行政部门当下需要回答的严肃问题。

  历史和国际经验均表明,学前教育的发展受到多种因素的影响,其中的核心因素是政府的支持和投入(虞永平,2007)。[2]但是,由于学前教育量大、面广、线长,并且投入多、见效慢,因此各级政府对学前教育的财政投入政策始终难以持续。从经济学的角度来看,学前教育财政投入不足的根本性原因在于:学前教育的强外部性,使地方政府严重低估了学前教育投入所带来的巨大的社会和经济效益。投资学前教育并非没有回报或是低回报,而是回报形式多样且回报周期较长。从外部性理论的视角,全面分析学前教育投入的各种回报形式、回报高低和回报周期,对于各级政府更好地履行学前教育投入责任、优化学前教育财政投入政策具有深刻意义。

  一、学前教育的“外部性”及其“内部化”

  关于“外部性”的定义,兰德尔认为:当一些行为的某些收益或成本不在决策者的考虑范围内时所产生的一些低效率现象(兰德尔,1989)。[3]简单地说,当我们的某种行为非意愿地给他人带来了额外的收益或额外的损失,并且对这种收益无法索取回报、或对这种损失无需支付补偿时,“外部性”就产生了。

  从外部性的视角来看,学前教育对社会发展具有明显的正外部性。理论与实践已经一再证明,学前教育对人的各种能力的发展都有长期的积极效应:学前教育可以提高受教育者未来的生产能力和经济支付能力,提高国家的公民素质,提高整个民族的文化和道德素养;学前教育可以提高妇女就业机会,促进男女平等,减少贫困人口,降低社会救助费用;学前教育有利于打破“一代贫困,代代贫困”的恶性循环,促进社会公平等等(冯晓霞等,2007)。[4]在经济学语境中,一言以蔽之:学前教育具有不容忽视的“正外部性”。

  经济学之所以关注外部性,是因为它会产生低效率现象(这也是本文在众多关于外部性的定义中选择了兰德尔的定义的原因)。正外部性的存在,使得有益的经济行为在市场上得不到充分激励,导致市场供给不足;而负外部性的存在,会使有害的经济行为在市场上得不到有效抑制,导致市场供给过剩,这就是所谓的“市场失灵”。学前教育具有明显的正外部性,因此依靠市场解决学前教育问题,一定会导致明显的“供给不足”。久治不愈的“入园难、入园贵”问题,正是20世纪末以来“学前教育社会化”(其实质是“学前教育市场化”)的必然结果。试图依靠市场机制彻底解决“入园难、入园贵”的各种努力,都必然是徒劳的。

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